Boek uit over stedelijke politiek: Urban Politics Now
flexmens - 17.12.2007 13:41
Een nieuw boek over stedelijke politiek is net verschenen bij het NAi. Merijn Oudenampsen van flexmens.org schreef een bijdrage: Amsterdam™, de stad als bedrijf. De Nederlandse tekst vind je hieronder. Voor meer informatie over het boek zie:  http://www.flexmens.org/drupal/?q=Urban_Politics_is_uit
Amsterdam™, de stad als bedrijf– Merijn Oudenampsen
Introductie
“Postmodernisme is modernisme met een beter reclamebureau” -René Boomkens
De stad wordt steeds vaker als een bedrijf gezien, een product dat concurreert met andere steden om het mondiale bedrijfsleven het meest innovatieve en productieve platform aan te bieden. In dit artikel zal ik stellen dat de drive om van Amsterdam de meest aantrekkelijke stedelijke ervaring te maken die op de markt te verkrijgen is, gepaard gaat met selectieve processen van insluiting en uitsluiting. Terwijl het stadsbestuur en haar stedenbouw zich richten op het binnenhalen van bedrijven en koopkrachtige bewoners, worden lageropgeleiden steeds verder verdrongen uit de stad en hebben bewoners steeds minder zeggenschap over de inrichting van hun leefomgeving. Heeft de bloeiende ondernemersgeest binnen het stadsbestuur gevolgen voor de notie van Amsterdam als ‘opwerkfabriek’ en ‘emancipatiemachine’?i
Wie zich in de stad begeeft, kan het niet ontgaan. De silhouetten van bouwkranen bevolken de horizon. De lieve vrede wordt vanaf zeven uur’s ochtends verstoord door een wilde symfonie van hamergetik, klopboren, neerdalende heipalen en zingende bouwvakkers. Afrasteringen, bouwputten en omleidingen hebben een vaste plek veroverd in het dagelijkse parcours van de Amsterdamse bevolking.
Een ware bouwwoede, een metamorfose van ongekende omvang houdt de stad Amsterdam in haar greep. Haar oude havens worden herontwikkeld tot luxueuze woon- en werkklimaten; aan de Zuidas wordt een nieuwe skyline gerealiseerd: een zakendistrict dat moet fungeren als portaal naar de wereldeconomie; in de naoorlogse volkswijken worden een record aantal sociale woningflats gesloopt om plaats te maken voor duurdere koopwoningen, terwijl in de 19e-eeuwse gordel grondige vernieuwingsoperaties plaatsvinden. Alsof dat nog niet genoeg is, doorkruist het traject van de toekomstige metrolijn - een rechte streep van zand, cement en continue bouwactiviteiten - de stad van Noord tot Zuid en verbindt zo de nieuwe stad met de oude.
Deze grootscheepse verbouwing is onderdeel van een bredere transformatie die de Nederlandse hoofdstad ondergaat: de stad Amsterdam moet zich volgens het programma Amsterdam Topstad ontwikkelen tot een metropool die de concurrentie aan kan gaan met andere steden in de internationale kenniseconomie. Marketing en brandingtechnieken worden gebruikt om niet alleen de gebouwde omgeving, maar ook de identiteit en het imago van stad opnieuw vorm te geven. Met campagnes zoals ‘I Amsterdam’ en ‘Amsterdam Creatieve Stad’ poogt het stadsbestuur - tezamen met een consortia van marktpartijen - economisch succes aan te trekken in de vorm van investeerders, bedrijven, toeristen en koopkrachtige, getalenteerde werknemers. Deze praktijken maken onderdeel uit van een nieuw soort stedelijk management, dat van de bedrijfsmatig opererende lokale overheid: de Ondernemende Stad.
Ik zal in de komende pagina’s een beeld geven van deze verandering en de effecten die zij heeft op de hedendaagse stad en haar stedenbouw, aan de hand van de ontwikkelingen op een drietal locaties: de Zuidas, de IJ-oevers, en de Westelijke Tuinsteden.
1) I Amsterdam
“The people of Amsterdam are Amsterdam. The diversity of Amsterdam’s business community, the differing backgrounds of its residents and the wide and innovative perspectives of its citizens are the lifeblood of our city. Therefore we, the people of Amsterdam, wish to speak for the city of Amsterdam. Amsterdam is our city, and it’s time for us proudly to voice our dedication and devotion to Amsterdam.”ii
Sinds kort is Amsterdam niet alleen de aanduiding van een geografisch en politiek gebied - de stad en gemeente - maar ook de naam van een merk. De I Amsterdam reclamecampagne verkoopt Amsterdam aan geïnteresseerden, met bijbehorende T-shirts, koffiebekers, sleutelhangers, paraplu’s en andere prullaria. Billboards in bushokjes vertonen gelikte fotografische presentaties van Amsterdam en Amsterdammers, bedrukt met een I Amsterdam logo, om zo de vele voorbijgangers duidelijk te maken dat hun eigen identiteit en aanwezigheid in het straatbeeld onderdeel is van het merk Amsterdam.
De stad moet zich volgens beleidsmakers en marketingdeskundigen beter naar buiten toe presenteren, haar kwaliteiten aanprijzen voor geïnteresseerde partijen. De Amsterdamse stadspolitiek heeft zich daarom de laatste jaren geworpen op verschillende marketingoffensieven, waar ‘I Amsterdam’ en ‘Amsterdam Creatieve Stad’ de bekendste van zijn.
Op zichzelf is citybranding in Nederland niet nieuw.iii De reikwijdte en intensiteit van de ontwikkelingen vormen echter wel degelijk een belangrijke breuk met het verleden, toen stadsbeleid nog vooral gezien werd als het reguleren van de lokale sociale voorzieningen en stedelijke infrastructuur. Sinds die tijd zijn lokale overheden bedrijfsmatiger gaan denken en opereren, onder invloed van economische herstructurering, schaalverandering en ideeën over ‘New Public Management’.
Terwijl in Nederland deze ontwikkelingen nog behoorlijk recent zijn, hebben zij in landen zoals de VS en Groot Brittannië - waar de publieke sector al eerder met marktmechanismen heeft kennisgemaakt - een langere voorgeschiedenis. Zo beschreef David Harvey in 1989 al een overgang binnen het stedelijke beleid naar een bedrijfsmatige aanpak, een overgang van het keynesiaanse management naar ‘entrepreneurialism’ (Harvey 1989). Sindsdien heeft een reeks van onderzoekers zich gericht op de opkomst van de ‘Entrepreneurial City’ (Hall & Hubbard (eds) 1996) wat in het Nederlands vertaald werd als ‘de Ondernemende Stad’ (Van den Broeck & Baelus 1992). Wat Harvey opmerkte, was dat ongeacht de politieke kleur van het stadsbestuur, wereldwijd zich een consensus aan het vormen was onder stadsbestuurders over het belang van het ontwikkelen van een bedrijfsmatige aanpak: steeds meer steden gingen strategieën ontwikkelen om publiek geld te investeren in lokale economische ontwikkeling. In deze nu alomtegenwoordige praktijk vertoont de publieke sector gedrag dat eens juist karakteristiek was voor het bedrijfsleven: het nemen van risico’s, innovatie, marketing en winstgericht denken. Volgens Harvey dreigt de publieke sector daarbij steeds vaker ingezet te worden voor de behoeftes van de stedelijke economische elites, waarbij ze haar rol met betrekking tot kwetsbare groepen in de samenleving veronachtzaamd.
Waar komt deze ontwikkeling vandaan? De opkomst van de Ondernemende Stad kan begrepen worden als een reactie op de ruimtelijke herstructurering van het kapitalisme, in het bijzonder de deïndustrialisatie en de overgang naar een diensteneconomie.iv De belangrijkste functies in de globaliserende economie hergroeperen zich in toenemende mate in enkele westerse stedelijke gebieden, de ‘commandocentra’ van de mondiale economie, waardoor groeiende concurrentie tussen steden optreed om de felbegeerde topposities.
In de sociologische literatuur verschijnen deze topsteden in twee belangrijke varianten die elkaar echter geenszins uitsluiten: de Global City (Sassen 1991) refereert aan de concentratie van internationaal opererende financiële en zakelijke dienstverlening in enkele vooraanstaande westerse metropolen. Amsterdam probeert in deze rangorde mee te dingen door het realiseren van een ‘vijf sterren’ zakendistrict aan de Zuidas. De Creatieve Stad (Florida 2003) refereert aan de concentratie van creatieve bedrijvigheid zoals design en reclame in steden die een goed vestigingsklimaat weten te scheppen voor hoogopgeleiden, de zogenaamde ‘creatieve klasse’. Om ook hier niet achter te blijven heeft Amsterdam zich nu officieel betiteld als ‘Creatieve Stad’ en creativiteit als ‘de motor van de Amsterdamse economie’.v Deze beide trends kunnen gezien worden als investeringsstrategieën van de Ondernemende Stad, in beide gevallen is de lokale overheid actief om met behulp van supply side economics - oftewel overheidssubsidies - de strategische geachte economische sectoren te ondersteunen.
De duistere zijde van dit nieuwe stedelijke regime is dat kwetsbare of economisch gezien minder interessante bevolkingsgroepen onderaan de agenda van het stadsbestuur komen te staan, of zelfs als een sta-in-de-weg worden gezien voor de economische ontwikkeling van de stad. In 2003 kwam de Amsterdamse Kamer van Koophandel met een rapport waarin werd gesteld dat er in de stad veel meer woningen gebouwd moeten worden voor de hoger opgeleide kenniswerkers, de Creatieve Klasse. Als Amsterdam zijn concurrentiepositie niet wilde zien verzwakken dan moest het een gedeelte van de lager opgeleiden de stad uitwerken en in de regio huisvesten. Het rapport, dat door het Parool werd samengevat onder de kop ‘Armen de stad uit, rijken erin leidde tot grote opschudding.vi Niet veel later publiceerde de gemeente de controversiële nota Ruimte voor Talent.De inhoud is van soortgelijke strekking, zij het geformuleerd in iets beter bedekte termen:
“De toegankelijkheid van Amsterdam voor nieuw talent is slecht. De huizenmarkt zit op slot, door onder meer een tekort aan woningen in het middensegment, achterblijvende woningproductie, en te weinig vrije ruimte. De vastgelopen woningmarkt frustreert de instroom van studenten, aankomende werkers in de creatieve sector en die van de in Amsterdam gevestigde hoofdkantoren en blokkeert de komst van (inter)nationaal talent. En juist deze groep heeft een grote behoefte aan stedelijke woonmilieus, aan nabijheid van de grootstedelijke voorzieningen – die elders in de regio nauwelijks worden gevonden.” (Gemeente Amsterdam 2004, p4)
Alhoewel de controverse rond de nota ertoe leidde dat deze uiteindelijk niet ondertekend is, vinden we in Ruimte voor Talent enkele belangrijke essenties van het nieuwe stedelijke beleid. ‘Sociaal maatschappelijke problemen’, aldus de nota, ‘bestrijdt je het best met economische mogelijkheden.’ Op zich is dat niet wereldschokkend, de crux zit in de vraag voor wie deze economische mogelijkheden zijn: werkgelegenheid, welvaart en welzijn zijn volgens de nota het best gegarandeerd door groei te faciliteren in kansrijke sectoren en ‘persoonlijke bloei van de mensen die deze sectoren schragen’. Uiteindelijk zal dit leiden tot een trickle down effect naar andere sectoren. Paradoxaal gezien hoopt men dus de onderkant van de arbeidsmarkt van een beter bestaan te voorzien door geld te investeren in de top daarvan. Hier zijn de ingrediënten voor een neoliberaal urbanisme naar Amsterdamse receptuur, het resultaat is de ontwikkeling van de Zuidas en de inzet op de Creatieve Klasse. De traditionele functie van de overheid als instrument voor herverdeling maakt langzamerhand plaats voor een overheid die zich richt op dienstverlening aan de top van de arbeidsmarkt.
2) De gemeente als onroerend goed ontwikkelaar: de Zuidas
Aan die komende generaties moet Amsterdam een stad nalaten met een voldoende stevige economische basis, onder het motto: ‘Erst komt das Fressen, dann die Moral’. Duco Stadig, wethouder Bouwen & Wonen gemeente Amsterdam, 1994-2006
Op het gebied van de stedenbouw doen zich twee strategische bewegingen voor, een dubbele omhelzing: terwijl de publieke sector zich begeeft in wat eerder het exclusieve domein van de markt was - het investeren in de bouw van exclusieve koopwoningen en kantoorlocaties; begeeft de markt zich in wat eerder het exclusieve domein van de staat was - de herstructurering van achterstandwijken en het ontwikkelen van sociaal beleid. De slagroom op de taart wordt tenslotte geleverd door de culturele sector, die door zowel marktpartijen als overheid een belangrijke functie krijgt toebedeeld in het vernieuwingsproces. Ik zal eerst de vrijmoedige initiatieven van de Amsterdamse gemeente als onroerend goed investeerder belichten aan de hand van de Zuidas en de IJ-oevers, waarna ik mij zal richten op de herstructurering van sociale woningbouw in de Westelijke Tuinsteden.
De eerste stap van de overheid naar een meer marktgerichte aanpak werd gezet met het IJ-oevers project. Aan het einde van de jaren ’80 tot begin jaren ’90 zat de Amsterdamse economie in een crisis. De haveneconomie, met name de scheepsbouw, was naar andere oorden vertrokken of failliet. Waterfront developments, de uit de VS afkomstige trend om oude stedelijke havengebieden met publieke investeringen om te bouwen tot toonaangevende kantoor- en consumptiegebieden, was een inspiratie om in Amsterdam met de IJ-oevers hetzelfde te doen, inclusief 4 baanssnelweg met de poëtische naam ‘IJ boulevard’. Een Public Private Partnership (PPP) werd aangegaan met ING vastgoed en voor de nodige allure werd Rem Koolhaas ingeschakeld. Een ‘Manhattan aan het IJ’ zou het worden. Desalniettemin bleef de IJ-oevers een vrij traditioneel, centraal gepland project. Al snel bleek echter dat marktpartijen zoals ABN AMRO voorkeur hadden voor een locatie aan de Zuidas. ING trok zich terug en uiteindelijk ‘capituleerde de stad voor de markt’, om het uit te drukken in de woorden van toenmalig wethouder Stadig. Als een gevolg daarvan worden op de IJ-oevers nauwelijks kantoorpanden maar voornamelijk (dure) koopwoningen gebouwd en is de Zuidas het nieuwe paradepaardje van zakelijk Amsterdam.
De realisatie van dit soort grands projets of flagship redevelopments, grote, imagobepalende onroerend goed projecten opgezet om de concurrentiepositie van steden te versterken, is volgens sommige auteurs (Swyngedouw 2002) het centrale kenmerk van het nieuwe neoliberale stadsbeleid. Dat deze megaprojecten doorgaans uitgevoerd worden door een coalitie van overheid en marktpartijen (de eerder genoemde ‘PPP’) heeft drie belangrijke gevolgen: 1) de centrale, coördinerende rol van de overheid maakt plaats voor een faciliterende rol; 2) de allesomvattende planning die haar intrede deed met bouwmeesters Berlage en van Eesteren maakt plaats voor een eclectische en flexibele aanpak, waarbij planners alleen de randvoorwaarden aangeven; 3) en tenslotte wordt de democratische toetsbaarheid van de projecten bemoeilijkt door het gebrek aan transparantie die de nieuwe partnerships kenmerkt. Elementen van deze nieuwe stedenbouwpraktijk vinden we terug in zowel de Zuidas, de IJ-oevers als de herstructurering van de Westelijke Tuinsteden.
Nu valt er heel wat af te dingen op de eerdere modernistische stedenbouw, die veelal een te technocratische visie op de maakbaarheid van de stad had. Wat niet kan gezegd worden is dat ze geengevoeligheid had voor minder bedeelde bevolkingsgroepen in de stad. Het probleem van de nieuwe stedenbouw is dat deze zich meer en meer richt op de stedelijke elite en steeds minder betrekking heeft op de publieke zaak. De risico’s van de megabouwprojecten worden bijna altijd door publiek geld gedekt, terwijl de winsten uiteindelijk bij private partijen terechtkomen. Reden voor Swyngedouw om te spreken van ‘negatieve herverdeling’.
De Zuidas, en de Noord Zuid lijn als haar af- en toevoermechanisme zijn een overduidelijk voorbeeld van dit soort ‘negatieve herverdeling’. De NV Zuidas - een bedrijf opgericht door het kabinet, de provincie Noord Holland, het Regionaal Orgaan Amsterdam en de gemeente Amsterdam - zal het project gaan uitvoeren samen met een consortium van banken: ABN/AMRO Bank, Bank Nederlandse Gemeenten, Fortis Bank, ING Real Estate en Rabobank Nederland. Zo’n 40 procent van de investeringen zal publiek zijn, 60 procent wordt opgebracht door private partijen. Een clausule van de NV bepaalt dat als het faliekant misloopt met het project, de private partijen uit het project kunnen stappen en de overheid gedwongen is hun aandelen met bijbehorende verliezen over te nemen.vii Volgens de planning zal er in totaal zal zo’n twee miljard euro publiek geld geïnvesteerd worden in het project. De directeur van de NV Zuidas laat er echter geen misverstanden over bestaan: ‘de Zuidas is de markt’ (geciteerd in Gijsbers 2006, p194, cursief in origineel).
Een gedeelte van het geld hoopt de gemeente terug te verdienen met de uitgifte van grond. Het is echter nog maar de vraag of de strategie om te investeren in een exclusief kantorenpark ten tijde van een oververzadigde kantorenmarkt (er is sprake van ± 30% leegstand) de gewenste vruchten zal afwerpen. Het Centraal Plan Bureau (CPB) vermoed dat de opbrengsten van het Zuidas-programma te hoog worden ingeschat.viiiDeze overschatting lijkt zowaar een traditie te worden van het stadsbestuur bij het aangaan van PPP’s: vergelijkbare ontwikkelingen deden zich al eerder voor bij de aanleg van de Noord Zuid lijn en bij de aanleg van de Ceres terminal. De investering in de Zuidas lijkt zich daarom te ontwikkelen tot een verkapte subsidie, toegekend aan de elite van de Amsterdamse arbeidsmarkt, met natuurlijk het excuus dat de activiteiten uiteindelijk indirect zullen leiden tot een trickle down effect: extra werkgelegenheid in andere sectoren. In de economische effectanalyse van Ernst & Young wordt bijvoorbeeld al heftig gespeculeerd over de lunchgewoontes van de nieuwe Zuidas populatie die horecagelegenheden langs de Noord Zuid lijn zal gaan verblijden met het consumeren van (te) hoog geprijsd voedsel (van der Meij et al 1999, p55).
Het eerder genoemde gebrek aan transparantie dat veel van de megaprojecten kenmerkt is ook hier van toepassing : de Zuidas is notoir voor haar ontransparante besluitvorming - recentelijk nog als ‘introvert’ beschreven alsof het project slechts last heeft van een verlegen karakter (Majoor 2003) – bijna alle belangrijke beslissingen in het Zuidas project vonden plaats achter gesloten deuren. Ook de huidige onderhandelingen en de financiering van de Zuidas worden omgeven door geheimzinnigheid. De vele miljoenen die de gemeente in het project investeert zouden normaal naar het vereveningsfonds zijn gegaan, waaruit de gemeente bouwprojecten financiert. De Zuidas is daardoor een communicerend vat met de stedelijke subsidies voor sociale woningbouw, die de gemeente recentelijk dan ook fors heeft teruggeschroefd. Van verzet is tot nu toe echter weinig te merken, met uitzondering van een buurtprotest tegen de verwachte parkeerproblemen.ixEen voorstel vanuit de vakbond FNV om sociale voorwaarden aan de investeringen te verbinden, zoals het in dienst nemen van werklozen of het creëren van stageplaatsen, heeft de gemeente afgewezen.
Een van de verklaringen waarom de Zuidas zo weinig verzet oproept is dat het een project is wat op dit moment nog geen grote impact heeft op het stedelijke weefsel. Zij kan echter niet los gezien worden van de Noord Zuid lijn: de beslissing om de Zuidas te ontwikkelen is namelijk altijd afhankelijk geweest van de aanwezigheid van de nieuwe metrolijn.x De twee projecten moeten dan ook als intrinsiek verbonden worden gezien. Bij de ontwikkeling van de metrolijn zien we een eenzelfde type ‘introvert’ besluitvormingsprocesproces: de financiering van de Noord Zuid lijn werd als ‘bedrijfsgeheim’ bestempelt, en een indrukwekkende reeks van prijs en deadline overschrijdingen maken de Noord Zuid lijn een project dat veel duurder is en de stad langer in haar modderige greep zal houden dan ooit was voorgesteld. Protestgroepen hebben lang tegencampagne gevoerd onder de noemer ‘Amsterdam Failliet?’; posters met een burgemeester die zijn lege zakken bekijkt sierden de ramen.xi Maar uiteindelijk is de Noord Zuid lijn een realiteit van geïnvesteerde miljoenen geworden waar de stad niet meer onderuit kon; op de laatste prijsverhoging werd slechts met schouderophalen gereageerd. Langs de hele route van de metro lijn, waar kleine ondernemers al jaren in een bouwput verkeren, wacht men dan ook wanhopig op de beloofde boost van driedelig verpakte nieuwe klanten. Het is niet onwaarschijnlijk dat de metro, als ‘aorta’ tussen aan de ene kant de Zuidas en aan de andere kant de nieuw ontwikkelde gebieden aan de IJ oevers, zal leiden tot prijsopdrijvingen langs het hele traject. Sommige kleinere ondernemers zijn echter inmiddels al failliet gegaan en zullen de oplevering (inclusief de verhoging van hun huren) niet meer meemaken.
3) Manhattan aan het IJ
Als een gevolg van de eerdere terugtrekking van de ING uit het IJ-oevers project is de Zuidelijke IJ-oever grotendeels onder publieke leiding herontwikkeld, zij het met grote vertragingen en in gewijzigde vorm. Alleen aan de noordelijke IJ-oever is de gemeente recentelijk wel weer een PPP aangegaan met ING Real Estate en Shell, om het oude Shell terrein te herontwikkelen tot Overhoeks, een luxueuze woon- en werkomgeving. Het ‘Manhattan aan het IJ’ - het ombouwen van het oude havengebied tot één grote skyline van kantoortorens - heeft plaatsgemaakt voor een wat bescheidener vormgeving, een luxe moderne woonomgeving met hier en daar een bedrijfslocatie. Culturele consumptie speelt bij de IJ-oevers een belangrijke rol in de upgrading en imagoverandering van het gebied. Dit vindt plaats dankzij de (toekomstige) aanwezigheid van culturele centra zoals het Muziekgebouw aan het IJ, Pakhuis de Zwijger op de Oostelijke Handelskade en het Filmmuseum op het Overhoeks terrein. Het gebied is dan ook een interessante illustratie van de gewijzigde status van cultuur in verhouding tot de markt.
Vóór de herontwikkeling van het gebied waren veel van de pakhuizen langs de kade gekraakt, zij vormden een onderkomen voor een vrolijk experimenterende mix van krakers en kunstenaars die zich binnen de formele economie niet konden handhaven. De ontruiming van veel van deze panden voor de nieuwe ontwikkelingen leidde tot het protest dat Amsterdam cultureel zou ‘doodbloeden’ en was uiteindelijk aanleiding voor de gemeente Amsterdam om het zogenaamde broedplaatsenbeleid te lanceren, waarbij belangrijke cultuurpanden – veelal gekraakt- werden aangekocht of gesubsidieerd (Uitermark 2004). Niet veel later kwam het Creatieve Stad beleid op gang - een perfecte match voor de eerdere ontwikkeling. Kunst en Cultuur werden met behulp van het broedplaatsenbeleid en via tijdelijke huurcontracten formeel in de stad opgenomen. Tegelijkertijd veranderde ook de economische positie van kunst en cultuur: deze werd geïntegreerd in de economie, of zoals Zef Hemel (2002), de directeur van het bureau Ruimtelijk Ordening het stelt: ‘terwijl de economie cultureel wordt, wordt de cultuur commercieel’. Het Creatieve Stad beleid was dan ook de aanzet om kunst en cultuur voor economische doeleinden in te zetten, en de belangrijkste omgeving waarin dat heeft plaatsgevonden is de onroerend goed markt.xii
Een interessante illustratie vinden we in een interview met de onroerend goed sector in Real Estate Magazine die in haar inleiding de nieuwe rol van cultuur in het vernieuwingsproces bespreekt: “Door ‘cultuurdragers’ als musea, galeries en kunstenaarskolonies welbewust een plek te bieden binnen een gebiedsontwikkeling neemt de aantrekkelijkheid van het omliggende vastgoed toe. Het concept van de ‘creatieve stad’ is in opmars. Soms gepland, soms organisch tot stand komend – maar vooralsnog altijd met dank aan de projectontwikkelaars” (Real Estate Magazine, mei 2006). De gespreksleidster is René Hoogendoorn, misschien wel de verpersoonlijking van de geslagen brug tussen cultuur en onroerend goed. Zij is directeur ‘strategische planning’ bij ING Real Estate, wat volgens haar betekent dat zij direct betrokken is bij projecten die ‘bezieling’ nodig hebben, zoals de Zuidas en het Overhoeks terrein aan de noordelijke IJ-oever. Met ‘bezielers’ wordt in deze context culturele actoren bedoeld. Tegelijkertijd is zij actief bij de adviesraad van de Gerrit Rietveld Academie, de Ruimtelijke Ordening commissie van de werkgeversorganisatie VNO NCW en een prominent lid van de Amsterdam Creativity Exchange, een club die is voortgekomen uit het Creatieve Stad beleid en die een ontmoetingsplek creëert waar ‘creativiteit en bedrijfsleven samenkomen’.xiii Het moge dus geen toeval heten dat de laatste bijeenkomst van de Creativity Exchange plaatsvond in het oude Shell kantoor van het Overhoeks terrein, waardoor alvast een voorproefje werd genomen op de zo benodigde ‘bezieling’.xiv
De aanpak van ING Real Estate is om te investeren in cultuur zolang deze meerwaarde toevoegt aan onroerend goed, voorbeelden hiervan zijn de financiering van een Design museum op de Zuidas, Platform 21, en de sponsoring van het post-kraker performance festival Robodock aan de noordelijke IJ-oever. Een interessante vraag van de ontwikkelaars in hetzelfde interview: “Kun je up-front de netto contante waarde van de future added value van cultuur gebruiken? Kunnen we die eigenlijk wel berekenen?”, wat ons verteld dat de complete kolonisering van cultuur gelukkig nog een behoorlijke weg te gaan heeft.
4) Guggenheim in de Sloterplas
“[W]hat was getting immediately under my skin was this mad spree of deceptions and vandalism and waste that was called urban renewal. The way it had been adopted like a fad; people were so mindless about it and so dishonest about what was being done.”
- Jane Jacobs
Welkom in de Westelijke Tuinsteden. Wat ooit bekend stond als een vooruitstrevende, moderne leefomgeving voor de nieuwe mens, gebouwd met alle aspiraties van de modernistische stedenbouw, is in de beeldvorming verworden tot een achterstandsbuurt, een concentratiewijk gekenmerkt door segregatie en sociale problematiek. Het gebied ten westen van de Amsterdamse ring, gebouwd op basis van het Algemeen Uitbreidingsplan van CIAM architect Cornelis van Eesteren, is één van de meest kenmerkende voorbeelden van de modernistische naoorlogse stedenbouw, die zich richtte op de behuizing en verheffing van de arbeidersklasse. De oorspronkelijke bewoners zijn echter veelal verhuisd, de wijk nalatend aan een bevolking die voornamelijk bestaat uit migranten en hun nageslacht, ouderen, of anderen op het sociaal minimum. In de periode van 2002 tot 2015 vindt in de Westelijke Tuinsteden een van de grootste vernieuwingsoperaties van Europa plaats, uitgevoerd door de corporaties en overzien door bureau Parkstad, een samenwerkingsverband tussen stadsdelen en centrale stad. Gek genoeg heeft deze vernieuwing veel van dezelfde kenmerken als de eerder genoemde megaprojecten zoals de Zuidas. De overheid heeft de regie overgedragen aan verzelfstandigde woningcorporaties (zelfs de inspraak wordt uitbesteed); in plaats van een algemeen plan is er sprake van een flexibele en fragmentarische aanpak; en de zeggenschap van bewoners over de plannen is minimaal. Dat laatste is terug te voeren op het feit dat de vernieuwing eerder gericht is op koopkrachtige nieuwkomers dan op de oude bewoners.
Sinds de verzelfstandiging van de woningbouwcorporaties en de terugtocht van de staat uit de sociale woningbouw is er een nieuw beleid opgekomen dat zich richt op de ‘menging’ van bevolkingsgroepen en de woningvoorraad (Ministerie van VROM 1997). De rol van de staat als subsidiegever in de stedelijke vernieuwing beperkt zich nu voornamelijk tot de 56 ‘herstructureringswijken’, armere wijken zoals de Westelijke Tuinsteden waar wordt verwacht dat de markt een aansporing nodig heeft. In praktijk betekent ‘menging’ dat ruimte wordt gemaakt in armere wijken voor duurdere huizen en hun bewoners en niet dat er meer sociale woningbouw wordt bijgebouwd in duurdere wijken. De legitimatie is dat de sociale problemen waar achterstandwijken mee kampen, opgelost kunnen worden door het veranderen van haar bevolkingssamenstelling. Het wetenschappelijk onderzoek wat is verricht naar sociale menging stelt bijna unaniem dat er weinig positieve effecten zijn: sociale problemen worden niet opgelost, slechts verplaatst of verbrokkeld. “Waarom gaan hele wijken op de schop”, vragen enkelen zich af, “terwijl onderzoek keer op keer aantoont dat armoede eerder te maken heeft met werk en opleiding dan met woonplaats?” (Uitermark en Duyvendak 2005, p3)xv
Deze nieuwe vorm van stedelijke vernieuwing heeft dan ook niet zozeer te maken met sociale motieven maar eerder met een economische realiteit: de sociale woningbouwcorporaties zijn nu marktpartijen en mogen – ja, zelfs moeten – het verlies van inkomsten door het exploiteren van onrendabele sociale woningbouw compenseren door het verkopen van sociale huurwoningen op de markt. Ex-wethouder Stadig stelt in dit verband: “Pas begin 2003 heeft de gemeente in een convenant met de woningcorporaties een nieuw principe gevonden dat bruikbaar is om het verlies op sociale woningbouw af te dekken. Corporaties mogen bestaande woningen verkopen, vooral in gebieden met een overmaat aan goedkope woningen. Met de verkoop van één woning kan zoveel boekwinst worden behaald, dat het onrendabele aandeel van één nieuw te bouwen sociale huurwoning er ruimschoots uit kan worden gefinancierd. Eén erin, één eruit dus” (Stadig 2005, p19). Op termijn wordt dit beleid een vorm van kannibalisme: de sociale woningbouw moet zichzelf verkopen om voort te bestaan.xvi Het gevolg voor de Westelijke Tuinsteden is dat meer dan een kwart van de 41.000 sociale huurwoningen voorgoed verdwijnt, een deel van de ‘eenzijdige bevolking’ uit de wijk zijn heil elders moet zoeken, terwijl de ‘licht, lucht en ruimte’ volgebouwd wordt met dure koopwoningen en kantoorgebouwen, zonder enige duidelijke planmatige visie.
De nieuwe stijl stadsvernieuwing heeft haar eigen vorm van legitimatie, ook wel bekend als de ‘stedelijke vernieuwingsjojo’. De jaren voorafgaand aan de vernieuwingsoperatie wordt steeds minder gedaan aan onderhoud van woningen en de publieke ruimte, welke in verval raken. Bij de voorbereiding van de plannen worden zoveel mogelijk de problemen in de wijk benadrukt: haar eenzijdige bevolkingsamenstelling, zwakke sociaal economische structuur, verouderde woningen, enzovoorts. Hierdoor maakt het imago van de wijk maakt een neerwaartse beweging. Wanneer de nodige mentale ruimte is gecreëerd voor radicale ingrepen, worden de nieuwe plannen gepresenteerd, waarin vooral wordt benadrukt wat een economische mogelijkheden de wijk heeft. Een bijna plichtsmatige aanwezigheid in vernieuwingsplannen is die van de SWOT analyse, waarin per definitie de locatie als strenght en de bevolking als weakness wordt aangewezen. Om de radicaliteit van de verandering in de wijk nog eens extra te benadrukken werd in de eerste plannen zelfs het Guggenheim museum in de Sloterplas afgebeeld. Marketingtechnieken worden gebruikt, een nieuwe naam of slogan bedacht, in dit geval ‘Parkstad’, en het imago van de wijk zit plotseling weer in de lift.
Wat de SWOT analyse in de Westelijke Tuinsteden niet kon voorspellen, was dat de woningen nauwelijks aftrek zouden vinden bij nieuwkomers van buiten de wijk. Achterblijvende verkoopcijfers en bouwvertragingen hebben geleid tot een economisch tekort van enkele miljoenen. Uiteindelijk zullen de woningcorporaties de tekorten uit eigen zak opvangen in ruil voor meer zeggenschap. De leiding over de vernieuwing, beslissingen over timing en de hoeveelheid woningen die worden gesloopt, zelfs wélke woningen worden gesloopt, worden nu gedeeltelijk overgegeven aan de woningcorporaties. Zelfs de inspraak wordt door de stadsdelen uit handen gegeven en zal nu door politiek niet verkiesbare woningcorporaties worden uitgevoerd.xvii
Al voordat de inspraak werd uitbesteed waren er grote problemen met de zeggenschap van bewoners. Zo vertelt Hellinga (2005) over de vernieuwing rond het Delflandplein, waar bewoners massaal in opstand kwamen tegen het slopen van nog in goede technische staat verkerende flatgebouwen. De buurtbewoners kregen een architectenbureau zover om een alternatief plan uit te werken, wat ook positief ontvangen werd door de deelraad, waarop de directeur van Far West (een samenwerkingsverband van woningcorporaties) echter met een rechtszaak dreigde, en het stadsdeel de plannen niet durfde te wijzigen. Bureau Parkstad wilde uiteindelijk zelfs de subsidie van de bewonersorganisatie stopzetten met het argument dat het niet ‘de oppositie gaat subsidiëren’.xviii Uiteindelijk is de sloop goedgekeurd en zal deze volgens de laatste planning in 2010 plaatsvinden.xix
5) Naar een vernieuwde politisering van de stedenbouw
“Would not the worst be that utopianism which does not utter its name, covers itself with positivism and on this basis imposes the harshest constraints and the most derisory absence of technicity?” – Henri Lefebvre
We beleven de opkomst van een nieuwe vorm van stedelijk bestuur en een nieuwe vorm van stedenbouw. Deze nieuwe technieken van het vormgeven van de stad zijn problematisch op meerdere fronten: zij leidden tot een democratisch tekort, de verdringing van lagere inkomens uit de stad en de verwaarlozing van de sociale taken van de overheid.
Het succes van deze nieuwe stedelijke ondernemingsstrategie – het aantal inwoners met een inkomen tweemaal hoger dan gemiddeld steeg van 10,8% naar 18% in de periode van 1999 tot 2003 - leidt ertoe dat een aanzienlijk prijsopdrijving plaatsvindt over het gehele stedelijke oppervlak. Hiertoe worden aanzienlijke hoeveelheden sociale woningbouw geslachtofferd, met als reden dat de minderbedeelde bevolkingsgroepen - die haar bestaanrecht vormen – dusdanig in aantal zijn afgenomen, dat ook de behoefte schijnbaar is afgenomen. Er is echter nog steeds een wachtlijst van gemiddeld 7,5 jaar voor sociale woningbouw in Amsterdam en het zijn juist de belangrijkste doelgroepen voor sociale woningbouw die volgens onderzoek het minste kans blijken te hebben om een sociale woning te vinden.xx
De Ondernemende Stad fungeert daarmee als een in- en uitsluitingmechanisme, een filter dat haar inwoners beoordeelt aan de hand van hun functionaliteit in de dominante rol van de stad als locatie voor kapitaalaccumulatie. De mogelijkheid van het opereren van de stad als ‘opwerkfabriek’ en ‘emancipatiemachine’ wordt hierdoor ondergraven, aangezien het steeds moeilijker blijkt voor het subject dat zich zou moeten emanciperen om een stabiele plek in de stad te bemachtigen.
Hoe kan gereageerd worden op deze tendens? Lefebvre pleitte in de jaren ’60 voor le droit à la ville - het recht op de stad - zijn werk werd illustratief voor de politieke eisen van een hele generatie van stedelijke sociale bewegingen die zich inzetten voor een rechtvaardiger vormgegeven stad. Hij zag de stad als oeuvre, een collectief werk wat niet teruggebracht kan worden tot haar economische waarde. Hoe zou dit recht en deze visie op de stad gerealiseerd en vooral in stand gehouden kunnen worden? Een praktische vorm die op dit moment de groeiende interesse van huurdersorganisaties heeft, is het voorstel ‘huur naar inkomen’ – waarbij het naar beneden of boven bijstellen van de huur naar gelang het inkomen van de bewoner, een kostendekkende exploitatie van de sociale woningbouw mogelijk maakt zonder op verkoop te moeten teruggrijpen.
Om tot dat soort oplossingen te komen is echter wel een vernieuwde politisering van de stedenbouw en het politieke domein vereist. Sommigen pleiten echter voor ‘een geseculariseerde stedenbouw’(Reijndorp 2004: p201), bevrijd van politieke aanspraken, losgekoppeld van sociaal beleid. De stenen, en niets meer. Deze nihilistische houding slaat de plank volledig mis. Het is niet zo dat sociaal beleid in de stedenbouw an sich problematisch is. Het probleem ligt eerder in de veronderstelde technische en politieke neutraliteit van de marktmechanismen die worden ingezet in de stedenbouw, welke altijd een voorkeur blijken te hebben voor hogere inkomens en meer menging. Het gaat er dan ook om, ons te realiseren dat de ruimtelijke vormgeving van de stad in haar essentie een vorm van bevolkingspolitiek is en als zodanig onderwerp zou moeten zijn van politieke strijd.
Daartoe moet echter eerst het debat aangezwengeld worden. Publieke en academische discussie over het nut van de stedelijke vernieuwing in de herstructureringswijken is in de huidige tijd veelal een non-debat aangezien de vernieuwing onder valse voorwendselen – sociale menging als oplossing voor sociale problemen - wordt uitgevoerd. Discussie over megaprojecten als de Zuidas vindt enkel plaats achter gesloten deuren en voorlichting neemt de vorm aan van reclamebrochures en marketingkreten. Het zou hier de verschillende partijen sieren om de wolligheid van hun discours opzij te zetten en zo een discussie over de werkelijkheid mogelijk te maken.
Referenties:
Boomkens, R. (1998), Een Drempelwereld. Moderne Ervaring en Stedelijke Openbaarheid. Rotterdam: Nai
Brenner, N. & Theodore, N (2003), Spaces of Neoliberalism: Urban Restructuring in North America and Western Europe. Oxford, Blackwell.
Broeck J. van den & Baelus J. (1992) Reflecties over stadsvernieuwing, Vlaamse Planologische Notitie nr 7, Brussel.
Duivenvoorden, E. (2004) In de Schaduw van de Creatieve Stad. In: De Graad et al. (eds) Easycity, interventies in een verscheurde stad. Fort van Sjakoo, Amsterdam.
Florida, R. (2003) ‘Cities and the Creative Class’, City & Community, 2:1, pp. 3-19.
Gemeente Amsterdam (2004) Amsterdam Ruimte voor Talent. Amsterdam: Gemeente Amsterdam. Beschikbaar op: http://www.nul20.nl/nr16/Ruimte_voor_talent.pdf
Gemeente Amsterdam (2005) Woonvisie Amsterdam. Amsterdam: Gemeente Amsterdam. Beschikbaar op: http://www.wonen.amsterdam.nl
Gijsbers, S. (2006) Zuidas. Place to Be and to Buy? Onderzoek naar de Ontwikkelingspotenties van Retail op de ZuidAs. Delft, TU Delft. Beschikbaar online op: http://repository.tudelft.nl/file/246290/200990
Hall, T. & Hubbard, P. (eds) (1998) The Entrepreneurial City. Geographies of Politics, Regimes and Representation. West Sussex: John Wiley & Sons.
Hajer, M. (1994) De stad als publiek domein. Amsterdam: Wiarda Beckman Stichting.
_______ (1989) Discours-coalities in politiek en beleid: de interpretatie van bestuurlijke heroriënteringen in de Amsterdamse gemeentepolitiek. In: Beleidswetenschap 1989(3), pp 242-263.
Harvey, D. (1989) From Managerialism to Entrepreneurialism: The transformation in Urban Governance in Late Capitalism. In: Geografiska Annaler 71:1 pp. 3-17.
Hellinga, Helma (2005) Onrust in Park en Stad. Stedelijke Vernieuwing in de Amsterdamse Westelijke Tuinsteden. Amsterdam: Spinhuis.
Hemel, Z. (2002) Creatieve Steden! Stedenbouw & Ruimtelijke Ordening, 2002:2, pp 6-13
Kamer van Koophandel Amsterdam (2004) Thuis in de Noordvleugel. Vier opgaven voor de woningmarkt in de Noordvleugel van de Randstad. Amsterdam: Kamer van Koophandel.
Laan Bouma-Doff, W van der, & Laan Bouma, S van der (2005). Concentratie versus integratie. Vormt ruimtelijke concentratie van allochtonen een rem op de integratie in de Nederlandse samenleving? In P Brassé & H Krijnen (eds.), Gescheiden of gemengd. Utrecht: FORUM.
Lefebvre, (1968), Writings on cities. Oxford : Blackwell
Macleod, G. (2002) From Urban Entrepreneurialism to a “Revanchist City”? On the Spatial Injustices of Glasgow’s Renaissance. In: Antipode, 34:3, pp. 602-624.
Majoor, S. (2003) New Norms for Multiple Intensive Land-Use. Ongepubliceerd. Paper voorgedragen ter gelegenheid van het 39e IsoCaRP Congress 2003.
Meij, J.P. van der, et al (1999) Economische Effecten Zuidas Amsterdam. Utrecht, Ernst & Young.
Ministerie van VROM (1997) Beleidsnota Stedelijke Vernieuwing. Den Haag, Sdu Uitgevers.
Musterd, S., W. Ostendorf & S. De Vos (2003), Neighbourhood effects and social mobility: a longitudinal analysis. In: Housing Studies, 18:66, p 877-892.
Poelgeest, M. van en Platvoet, L. (2005) Amsterdam als Emancipatiemachine. Bussum, Toth.
Reijndorp, A. (2004) Stadswijk. Stedenbouw en Dagelijks Leven. Rotterdam, NAi.
Rutten, P. (2004) De Creatieve Economie in Amsterdam en de Regio. Delft, TNO
Ruyters, Domeniek (2005) Asociaal, onrendabel en autonoom, de opkomst van de postcreatieve klasse. In: Franke en Verhagen (eds) Creativiteit en de Stad. Rotterdam, NAi..
Sassen, Saskia. The Global City. New York, London, Tokyo. Princeton: Princeton University Press, 2001.
Scheffer, P. (2004) Terug naar de Tuinstad. Binnen en Buiten de Ring in Amsterdam. Amsterdam: Vossiuspers UvA.
Smith, N (2002) New Globalism, New Urbanism: Gentrification as New Urban Strategy. In: Antipode 34:3, pp 427-450.
Stadig, D. (2005) Maakbare Stad? Amsterdam, Gemeente Amsterdam, Dienst Ruimtelijke Ordening. Beschikbaar online op: http://www.dro.amsterdam.nl/Docs/pdf/planAmsterdam%202-20051.pdf
Swyngedouw, E., Moulaert, F., en Rodrigez, A. (2002) Neoliberal Urbanization in Europe: Large-Scale Urban Development Projects and the New Urban Policy. In: Antipode 34:3, pp 542-577.
Tellinga, J. (2004) De Grote Verbouwing. Verandering van Naoorlogse Woonwijken. Rotterdam, NAi.
Uitermark, J. en Duyvendak, J.W. (2004) Civilizing the European city: Revanchist Urbanism in Rotterdam, the Netherlands. Amsterdam, ASSR.
Uitermark, J. en Duyvendak, J.W. (2005) Over de Schouders van Bestuurders en de Ruggen van Bewoners. In: Ruimte in Debat 2005:5, pp2-12.
Uitermark, J. (2004) De omarming van subversiviteit. In: Agora 24:3, pp 32-35.
Noten:
i In Amsterdam als Emancipatiemachine pleiten de politici Maarten van Poelgeest en Leo Platvoet (2005) voor een dergelijke visie op de stad.
ii Extract I Amsterdam manifesto http://www.iamsterdam.com
iii Voor een interessante analyse van de eerste verschijnselen van citybranding (Amsterdam heeft ‘t) en de verschuiving naar een meer marktgerichte overheid in de jaren ’80 zie Maarten Hajer (1989, 1994).
iv Voor een uitgebreidere kritische analyse zie onder meer het werk van kritische geografen als Brenner, Jessop, Swyngedouw, Smith en Peck. Voor een goede introductie in deze stroming zie Brenner & Theodore (2003).
v Deze notie is vrijwel overal aanwezig in de gemeentelijke nota’s en publicaties. Hier een citaat uit Amsterdam Topstad: “Uit gesprekken met ondernemers, maatschappelijke instellingen en overheden komt steeds duidelijker naar voren dat creativiteit het meest onderscheidende en bindende aspect is van Amsterdam. Het is de motor achter de aantrekkingskracht en de dynamiek van de stad.” (Gemeente Amsterdam 2006, p3)
Voor een grondigere analyse over wat nu eigenlijk gezien wordt als de creatieve industrie in Amsterdam, zie Rutten (2004)
vi ‘Armen de stad uit, rijken erin’. Het Parool 18/03/2004. Online beschikbaar op: http://www.parool.nl/artikelen/NIE/1079589469648.html
vii ‘Risico’s Zuidas zijn voor overheid’. Het Parool 09/02/07. On-line beschikbaar op: http://www.parool.nl/nieuws/2007/FEB/09/ams1.html
viii Zie http://www.cpb.nl
ix ‘Zuidas: tweede stadscentrum?’ Weblog Nieuws uit Amsterdam 06/07/2006. http://www.nieuwsuitamsterdam.nl/2006/06070601.htm
x Onder het kopje ‘Voorwaarden voor de Zuidas’ vermeldt een Ernst & Young rapport: “De Realisatie van de Noord-Zuid lijn is een must” (van der Meij et al 1999, p46).
xi Zie http://www.bovengrondse.nl
xii De gegroeide aandacht voor het economische belang van cultuur heeft ook kritieken opgeleverd uit de cultuursector: als een gevolg zouden economisch minder interessante culturele en creatieve activiteiten worden gemarginaliseerd. Zie: Domeniek Ruyters, (2005) en Eric Duivenvoorden (2004).
xiii Amsterdam Creativity Exchange, http://www.acx.nu/
xiv Website Overhoeks:
‘Amsterdam Creativity Exchange bijeenkomst in Overhoeks’. http://www.overhoeks.nl/template1.php?c=209
‘Creatief Amsterdam in Overhoeks: ACX en Amsterdam Index Live druk bezocht’. http://www.overhoeks.nl/template1.php?c=214
xv Zie ook: Musterd, Ostendorf en Vos (2003).
xvi “Tenzij de koopwoningenmarkt sterk verbetert, zijn over een jaar of vijf grote financiële problemen te voorzien. Gemeenten zullen dan hun grondexploitaties niet meer rond krijgen, waardoor de ontwikkeling van woningbouwlocaties zal stagneren. De enige oplossing zal zijn dat het Rijk de locatiesubsidies fors verhoogt.” (Stadig 2005, p 23)
xvii Zie: http://www.parkstadamsterdam.nl/live/index.jsp?nav=292&loc=400&det=30784
De deelraden en de centrale stad blijven naar eigen zeggen invloed hebben, aangezien zij per uitwerkingsplan (één specifiek onderdeel van het totale plan) toe moeten stemmen en wijzigingen kunnen bedingen. De vraag is echter hoe sterk hun onderhandelingspositie is. Deze was gedeeltelijk afhankelijk van de mogelijkheid van de gemeente om sociale woningbouw te bevorderen via het Stimuleringsfonds voor de Volkshuisvesting en het Vereveningsfonds. Beide fondsen kampen op dit moment echter met een negatief saldo en dat zal naar verwachting niet snel veranderen. Voor de laatste stand van zaken op dit gebied zie: http://www.amsterdam.nl/aspx/download.aspx?file=/contents/pages/20710/g4commissieflap_6_.pdf
xviii Hellinga 2005, p187
xix Voor de meest recente planning zie: http://www.dpsp.nl/overzichtskaart
xx Woonvisie Amsterdam, zie: http://www.wonen.amsterdam.nl.
|
